霾是天災也是人禍

　　北京市十四屆人民代表大會常務委員會日前審議了《北京市氣象災害防治條例（草案）》，擬將霾列為氣象災害，要求完善通風廊道系統，并提出公安、交通、環境保護等部門可根據相關氣象應急預案采取臨時應急處置措施。

　　霾屬于氣象災害嗎？如何才能科學治霾？本報特邀約相關專家撰稿，闡述觀點，深度分析，以饗讀者。

　　不能忽視霾天氣背后的人為因素

　　切勿將霾等同于天災，一定不能忽視霾天氣背后的人為因素。要采取多種措施，從源頭、從根本上減少污染物產生，才能徹底根治霾。

　　《北京市氣象災害防治條例（草案）》（以下簡稱《草案》）擬將霾列為氣象災害。在霾的防治上，針對形成霾的氣象因素，規定城鄉規劃的組織編制機關，應當結合土地利用規劃，統籌考慮城鄉地區綠化建設、河湖水系、道路系統和其他公共空間實際情況，完善通風廊道系統，增加空氣流動性，避免和減輕大霧、霾和高溫等氣象造成的危害。

　　2010年4月1日起施行的《氣象災害防御條例》規定，氣象災害是指臺風、暴雨（雪）、寒潮、大風（沙塵暴）、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災害。可見，這一國務院條例中列舉的氣象災害類型，并未包含霾。但是，隨著經濟社會的快速發展，霾的問題逐漸成為各級政府和社會關注的重大問題。天津和河北在災害防御地方立法中均已將霾列為氣象災害。因此，從京津冀協同防霾的角度，北京也在地方立法中將霾列為氣象災害。

　　但是，霾有望列入法定氣象災害的消息，在業界內外還是引起了爭論，甚至出現了一些不同的聲音。筆者以為，霾是天災，更是人禍使然。霾雖然被一些地方或城市列入氣象災害，但是我們不能忽視其背后真正的人禍原因。

　　眾所周知，霾的產生是復雜的“天氣+人為污染”現象，其解決需要環保、交通、工業和信息化、建設、氣象、工商等多部門共同協作。將霾列入法定氣象災害，能夠促進各職能部門間加強合作配合，有利于霾天氣的應對以及霾污染事件的應急處理。但是，和常見的氣象災害如暴雨、暴雪、寒潮、大風等不同，霾主要是人類活動造成的不良影響，主要是人為污染造成。因此，將霾列入法定氣象災害，雖然能使地方、城市各職能部門之間形成更有效的協作機制，從而更有效地應對突發污染事件，但是也會帶來一定的負面影響。尤其要警惕視霾為天災而忽視環境污染這一人為因素的根本事實。

　　霾被列入氣象災害，在污染防治上，應注意厘清“治標”與“治本”的關系。如前所述，霾是“天氣+人為污染”所導致的特殊天氣現象，所以要采用哪些防治措施，應從氣象因素和防治污染兩方面加以考慮。氣象因素可以說是霾發生的觸發性因素，例如，吹不吹風、吹什么風都可能直接導致城市的霾是否會發生，以及嚴重與否。在很多時候，氣象因素如刮大風，也有利于霾污染的消散。但是，氣象因素并非根本性因素。假如沒有污染物產生，吹風與否、吹什么風都不大可能導致霾發生。而且在同等污染排放情況下，有利于污染擴散的氣象條件反而可能會擴大霾影響的范圍和頻率。這也是一些區域，如長三角、京津冀等地霾天氣發生頻率越來越多、范圍越來越大的主要原因。《草案》中提出的霾防治方案，如完善通風廊道系統、增加空氣流動性等，只是針對了氣象因素，而忽略了人為污染這一霾背后真正的根本性因素。可以說，是沒有正確認識霾防治中“治標”與“治本”的關系。

　　我們知道，霾污染防治可以采取適應性和減緩性兩種措施。適應性措施，比如“老、幼、病、弱人群盡量減少甚至不要外出”、“中小學停課”等，主要立足于關愛、保護敏感人群防止污染損害其身體健康。而減緩性措施例如交通管制、建筑工地和污染企業停工等，著力于嚴格、普遍性的執行污染物排放標準，著重于將應急監管與日常監管相結合，從而避免霾天氣發生，或者減輕霾污染的程度。在應對霾污染中，這兩種措施當然都應采用，但顯然，減緩性措施更是治本之舉。

　　就減緩性措施而言，針對霾污染的應急監管與日常監管，同樣要處理好“治標”與“治本”的關系。應急監管是一種治標的方法，著眼于快速降低污染濃度。例如，工廠緊急停工等是應對緊急污染事件最有效的手段。但是，應急監管不可能天天做，因其是一種高昂且治標不治本的手段。真正要從源頭上控制霾，還是要依靠日常監管，強調的是普遍性的執法、守法。加強日常監管，就是要將源頭治理、過程治理和末端治理三結合，通過全過程監管、對污染源進行有效控制，并且促進能源結構的優化調整，最終促使全社會經濟發展轉型和產業優化升級。誠然，這些轉變不是一蹴而就的，但卻是必須要加以推進的。霾的治理是一場長時間的戰斗，只有堅持采取多種措施，落實好日常監管，才能夠減少甚至完全消除霾。這才是霾治理的最根本途徑和最終目的。

　　總之，將霾納入氣象災害有一定的積極意義，尤其是能在一定程度上提高城市應對霾污染的應急處理能力。但是，一定要切記，切勿將霾等同于天災，一定不能忽視霾天氣背后的人為因素。我們要采取多種措施，從源頭、從根本上減少污染物產生，切實加強污染防治。只有這樣，才能徹底根治霾。

　　科學應對和有效防治才是根本

　　要從根本上實現空氣質量持續改善，就必須以資源環境承載力定位城市發展規模與方向，以環境容量優化產業發展模式和能源利用方式，推進大氣污染的源頭控制。

　　霾有望在北京被列入法定氣象災害，很多人對此提出疑問：霾是否應該界定為自然災害，其作為氣象災害立法是否合適？

　　事實上，北京市將霾作為氣象災害立法并非全國首例。之前，河北省、天津市在氣象災害防御法規中均已將霾列為氣象災害。可以認為，北京市立法將霾列為氣象災害是京津冀區域協同治霾的重要舉措之一。

　　將霾作為氣象災害立法，筆者認為要從多角度來看。就霾的影響程度和危害而言，將其列為災害不為過。2014年開始，國家減災辦、民政部已將霧霾作為自然災害納入通報。中央氣象臺的氣象災害預警中就包括霾預警。從防御的角度來看，將霾作為災害立法在當前是有必要的。這樣可以針對城市規劃與建設、災害應對模式與風險管理、監測預報預警、應急響應、社會參與機制等方面存在的問題，改變傳統的被動防御模式，提出主動防御的相應措施，為做好災害防御工作提供法律制度保障，在提升城市防霾治霾能力方面將起到積極的促進作用。

　　但是，霾的形成機制復雜，是內因與外因相互作用的結果。其中，氣象條件是外因，空氣污染物排放量大是內因。氣象條件對大氣污染物的輸送擴散、轉化、沉降等物理化學過程起著非常關鍵的影響作用。但是，細顆粒物中的硫酸鹽、硝酸鹽、銨鹽、元素碳、有機碳、部分地殼元素是重要的消光組分，主要來源于燃煤、工業過程、機動車、揚塵等一次排放的顆粒物，以及它們排放的SO2、NOX和VOCs等氣態前體物經過復雜的大氣化學反應生成的二次顆粒物。因此，霾既是天災，更是人禍。

　　從這個角度來看，將霾作為自然災害立法值得商榷。霾作為自然條件基礎上的人為污染現象，如果作為自然災害立法，很有可能會淡化其污染的成因，致使一些地區逃避治霾的責任，不去作人為的努力。對于這一點，值得相關部門和單位考慮。

　　當前，要解決大氣污染問題，急需實現霾災害的科學應對和有效防治。大氣污染物排放量超出了大氣環境對污染物的自凈能力，也就是超出了環境容量，這是霾形成的最主要原因。因此，要從根本上實現空氣質量持續改善，就必須以資源環境承載力定位城市發展規模與方向，以環境容量優化產業發展模式和能源利用方式，推進大氣污染的源頭控制。

　　氣象資源是自然賦予大氣環境的寶貴資源，遺憾的是，長期以來我們對氣象資源的保護、開發和利用的重視程度不夠，城市規劃和功能布局中未充分考慮氣象資源的影響。城市建筑群高度增加、密度增大，導致城區下墊面粗糙度加大，近地面平均風速減小。建筑物、道路等下墊面比例的增大使城市熱島、干島效應越來越明顯。工業布局的調整未充分利用氣象資源，污染源外遷及周邊中小型工業企業快速發展使城市及周邊污染連片，調整前“工廠在城里”，調整后“城市在工廠里”，污染源上風向的清潔區及下風向的緩沖區已不復存在。因此，城鄉規劃的組織編制應當結合土地利用規劃，統籌考慮城鄉地區綠化建設、河湖水系、道路系統和其他公共空間實際情況，完善通風廊道系統，增加空氣流動性。這樣，有利于開發利用氣象資源，提高大氣的自凈能力。

　　環境保護在城市總體規劃和頂層設計中未得到充分體現。比如，目前的環境保護規劃是城市總體規劃下的專項規劃，在城市總體規劃已設定發展方向和規模的條件下，針對污染物總量控制、環境保護工程項目等方面實行綜合規劃，屬于城市環境問題的末端治理層次，難以從根本上解決城市環境問題。

　　在能源結構調整方面，在實施煤炭總量控制的大背景下，如何優化燃煤結構是大氣污染治理的關鍵。目前我國發電燃煤占50%，遠低于發達國家發電行業煤炭消耗量占煤炭總消耗量的比例。非電力行業燃煤用戶量大面廣，小型的燃煤設施或散燒煤難以高效除污，甚至沒有除污設施，導致因燃煤造成的污染十分嚴重。再比如，不必要的交通出行需求是造成交通擁堵、機動車尾氣污染的根源。研究表明，在一線城市，不必要的交通需求平均約占道路車流量的40%～60%。職居分離現象嚴重，35%～60%的城市居民上下班的出行距離超過5公里。教育醫療等資源空間配置不合理，30%以上的接送孩子上下學出行距離超過5公里，40%～60%的就醫出行距離超過5公里。目前，各項相關規劃中還未將降低不必要交通需求作為直接控制指標。

　　應對復雜嚴峻的污染形勢，要防御霾災害，城市環境管理體系還有待完善。部門主動協同、全民主動參與的環保統一戰線有待健全。目前，將環保當包袱、被動治理污染的觀念還存在。與環境保護相關的部門及責任主體，在定位和職責上有待進一步明確和細化，權利和責任還存在不對等的問題。公眾參與的渠道和機制仍需進一步完善。現有的污染源監管能力、處罰力度和手段，難以有效應對復雜的污染形勢，需要豐富污染源的管控手段，綜合利用法律、行政、經濟、科技等手段，加強多部門聯合執法，全面提升污染源管控水平。

　　我國在霾災害的監測、預測、評價、防控等方面的技術支撐體系需進一步加強。雖然近年來霧霾低能見度天氣的預警預測和應急響應能力有了顯著提升，但是距離精細化災害防御的需求還有較大差距。污染成因及來源如何精細化解析？在重污染天氣條件發生前及持續過程中，應該針對哪些污染源及關鍵污染因子采取控制措施，才能有效減少污染物的累積和轉化，減輕污染影響？這些科學問題都有待深入研究。這需要氣象、環保等相關的科研、業務多部門聯合攻關。要建設規范化的氣象、環境信息管理指揮決策系統，建立完善多維氣象、環境監測和污染源監管網絡，有效提高霾災害的防御能力。