西南督察中心:哪些問題影響了環境執法？

　　半年過去了，新環保法及國辦《關于加強環境監管執法的通知》在西南地區的執行效果如何？6月下旬，環境保護部西南環境保護督察中心（以下簡稱“西南督察中心”）在西藏自治區拉薩市召開“西南地區環境監管執法工作座談會”，西南地區5省、市、自治區環保部門負責人齊聚拉薩，交流探討。

　　“各地環保部門下了很大工夫，環境法治意識有所提升；環境執法監管水平在不斷提高；一批典型環境違法案件的查處，對環境違法行為起到了很大的震懾作用。但在具體實踐中，也遇到了不少問題和困難。”西南督察中心主任張迅在會上總結時作上述概括，可視作對這個問題的一個答案。

　　上半年執法成效如何？

　　今年初，新環保法剛一實施，西南督察中心隨即著手建立環境違法案件查處信息調度制度，按月對除西藏外的4省市環境行政處罰情況，環保部門移送公安機關實施行政拘留和刑事追究案件情況進行調度。

　　西南督察中心副主任楊為民說，從調度情況看，各地運用按日計罰、查封扣押、限產停產、行政拘留等執法新手段查處了一批環境違法案件，同時加強了移送司法力度，環境監管執法工作力度較以往有明顯加強。除西藏外，云貴川渝4省市向西南督察中心報送了今年1月~5月的執法數據：

　　——重慶市處罰各類環境違法行為623起，罰款3555.94萬元。其中，按日計罰3起、限產停產整治企業14家、查封扣押企業生產設備5家、移送公安機關行政拘留案件13起、移送涉嫌環境污染犯罪案件15起。

　　——四川省處罰各類環境違法行為508起，罰款2009.82萬元。其中按日計罰2起，限產停產整治企業27家，查封扣押企業生產設備14家，移送公安機關行政拘留案件12件，移送涉嫌環境污染犯罪案件7件。

　　——貴州省處罰各類環境違法行為360起，罰款1708萬余元。其中，按日計罰2起，限產停產整治企業3家，查封扣押企業生產設備28家，移送公安機關行政拘留案件26件，移送涉嫌環境污染犯罪案件2件。

　　——云南省處罰各類環境違法行為292起，罰款1080.658萬元。其中，按日計罰1起，限產停產整治企業9家，查封扣押企業生產設備7家，移送公安機關行政拘留案件4件，移送涉嫌環境污染犯罪案件2件。

　　下半年會在哪些方面加強？

　　據介紹，下半年，西南督察中心將對西南5省、市、自治區各選擇一個市開展綜合督察，這也將是西南督察中心層面開展的規模最大、程度最高、督察程度最深的督察。

　　“這個督察按計劃是下半年開始，目前我們已對西藏自治區昌都市開展了綜合督察。這也是中心第一次在西藏開展的規模性督察。”楊為民說，此外，還將對去年開展的三峽庫區上游環境風險防范、成渝城市群大氣污染防治兩項綜合督察以及貴州省六盤水市政府樂壇整改情況進行后督察。并將開展一系列專項督察。

　　楊為民表示，對綜合督察中發現問題比較集中或地方政府作為不到位的，將依法公開約談、掛牌督辦、區域限批；對環境質量明顯惡化的地區，以及對惡意環境違法行為打擊不力的地區，將依法約談地方政府及有關部門負責人，提出追責建議。

　　“我們還將針對長期存在的環境突出問題、群眾反復投訴的重點案件，以及各類惡意環境違法行為，開展現場督察和取證，上報提供至少10個惡意違法案件。”楊為民說，下半年還要提出一批區域限批地區、掛牌督辦重點案件的處理建議。此外，還要對各地打擊違法違規項目建設情況進行督察督辦，并對其中工作不力地區公開點名通報。

　　1新環保法培訓重形式、輕效果

　　“西南督察中心在采取了問卷調查、現場提問等方式，了解部分地區黨政領導、有關部門領導、企事業單位領導等群體對新環保法的掌握情況，總體不盡如人意。許多領導干部對于新環保法知之不多、知之不深，不清楚自己在環境保護工作中應該承擔的責任。”楊為民說，在與一些央企座談時，大家把自己對于新環保法的認識、學習等都談得很深入，但是隨后的問卷調查卻不理想，甚至都收到了白卷。這明顯反映出企業對新環保法的了解還停留在表面。此外，大部分地方仍然沒有建立起有效的環境保護監督管理責任體系，以及配套的考核評價和獎懲機制。

　　2執法能力薄弱，對法條理解有誤區

　　一是西南地區環保系統目前總體上仍然呈現“上大下小”的倒金字塔結構，市縣兩級環境監察機構人員編制少，在編人數更少，并且還存在在編不在崗、人員混崗使用等問題。有些地方部分或者全部人員為工人身份，不具備執法資格，少數縣級環境監察機構僅有1名具有執法資格的人員，連最基本的執法要求都無法滿足。二是現有人員責任心不強、業務水平不高，責任不落實，不愿查、不會查的問題還比較普遍。三是工作不規范。污染源現場監察、環境行政處罰、排污費核定征收、環境信訪等方面的工作不規范、程序不夠合法的情況還比較普遍。“部分地方甚至對新環保法部分法條的理解出現偏差。如限產停產，這一條僅僅適用于超標超總量的環境違法行為，但個別地方環保部門在查處未批投產、不正常使用污染治理設施等環境違法行為時也引用了這一規定，適用法條錯誤。”楊為民說。

　　3缺乏運用新手段執法的緊迫性和敏感性

　　西南部分地區對運用執法新手段打擊環境違法行為的緊迫性、敏感性認識不到位，在營造聲勢、制定新環保法實施地方配套措施等方面總體滯后，存在應處未處、以改代罰、以罰代刑等問題。楊為民說，“不少地方至今沒有按日計罰、查封扣押、限產停產、行政拘留以及移送司法的案件，這與當前區域內環境違法行為仍然高發的現實情況不一致。”

　　對比全國的情況，這種差距就更明顯。楊為民說，根據環境保護部近期發布的數據，2015年1月~4月，全國實施按日連續處罰案件共160件，罰款數額11229.51萬元，個案罰款數額最高為1580萬元；實施查封扣押案件共1186件；實施限產、停產案件共698件；移送行政拘留共437起，移送涉嫌環境污染犯罪案件共429件。而西南地區同期的按日計罰、查封扣押、限產停產、行政拘留、涉嫌環境污染犯罪案件數量分別只占全國總量的4.4%、3.1%、6.4%、7.6%和4.2%。

　　4落實國辦通知成了環保部門唱“獨角戲”

　　針對一些地方監管執法不到位等問題突出，去年11月12日，國辦印發《關于加強環境監管執法的通知》，然而一些地方對這個通知的貫徹落實重視不夠，地方政府對需要承擔環境監管執法的領導和組織責任認識不夠，通知提出的開展環境保護大排查、環境監管網格劃分、全面清理整頓違法違規建設項目、清理阻礙環境監管執法的“土政策”、完成環境監察標準化建設等明確了完成時限的工作任務推進不力。楊為民說，“這些工作任務在很多地方仍然是環保部門唱‘獨角戲’，有些工作任務至今沒有作出安排部署。”

　　5執法協作機制尚不健全

　　一是部門間配合機制還不健全，農業、畜牧、經信等部門未能按照新環保法的規定履行好環境保護職責，環境行政執法與司法聯動機制還存在問題。楊為民說，“許多基層環保部門反映，在向公安部門移送行政拘留、污染犯罪等案件時，公安部門往往以各種理由不予受理，致使一些環境污染犯罪行為得不到及時打擊。”

　　二是環保部門內部還缺乏有效執法協調機制。資源沒有很好地整合，污防、環評、總量、規財、監測等部門與環境監察部門的協作配合機制不完善，沒有形成執法合力，甚至有點相互矛盾。楊為民說，“比如，有的嚴重違反排污企業還優先安排了大量的財政資金；老生產線超標排污，新建項目照批不誤；企業違法排污，環境準入資格照樣審批。還沒有真正做到一次違法、處處受限。”

　　6對產業園區監管普遍不到位

　　與環境違法行為查處數量少、罰款金額低、處罰手段軟的現象形成鮮明對比的是，西南地區部分地方的企業和新建項目還存在大量較為嚴重的環境違法行為，對產業園區的環境監管普遍不到位。楊為民說，“例如，四川省達州市現有8個工業園區（集中區）中，7個未按照規劃環評要求建成集中式廢水處理設施，已入園的186家企業中有69家未批先建，比率高達37%；貴州省烏江流域開陽縣、甕安縣等地大量磷礦開采企業未配套建設廢水處理設施，礦井水未經處理直接排放，是烏江干流總磷超標的重要原因之一；云南省保山市高黎貢山旅游度假區園區8個規模以上工業企業中，7個存在未批先建、未經驗收違法生產的違法行為。”

　　這并不是說明這幾個地方環境違法行為最突出，是根據工作安排，一些綜合督察、專項督察就選擇了這幾個地方，楊為民說，“但查處的這些例子，說明很多地方都存在一些這樣那樣的環境違法問題，有些問題還比較突出。”

　　有哪些經驗可循？

　　為推動新環保法以及國辦《關于加強環境監管執法的通知》的貫徹實施，西南地區5省市在具體實踐中積極創新，積累了一些有效的好做法。

　　完善地方規章制度

　　重慶市印發《關于進一步加強環境監管執法的通知》，組織修訂《重慶市環境保護條例》，加快制定大氣污染防治條例和環境宣傳教育條例等地方法規；四川省也啟動了一系列環保法律的立法和修訂工作，并對照環境保護部貫徹新環保法的54項配套政策措施，結合實際制定本省環境信息公開、總量減排、農村污染連片整治等配套措施；貴州省實施《貴州省生態環境損害黨政領導干部問責暫行辦法》，規定轄區內出現生態環境惡化、保護工作不力、群眾反映強烈的生態破壞等問題，相關黨政領導應受到問責。

　　構建執法大格局

　　重慶市積極會同相關部門研究制定相關辦法，在案件移送、聯合處置、信息共享和會商督辦等方面實現無縫銜接；四川省環保廳、省法院、省檢察院、省公安廳聯合發文，建立聯動機制，規范案件移送司法程序；貴州省堅持“三個不放過”原則，在實踐中大膽摸索，實現了環境監管制度、監管模式和監管措施“三創新”；云南省環保廳聯合省公安廳成立環境聯動執法領導小組，建立聯動執法聯席會議制度、聯動執法聯絡員制度、信息通報機制、緊急案件聯合調查機制、案件移送機制、重大案件會商和聯合督辦機制、獎懲機制7項制度；西藏自治區也逐步探索建立“環保部門統一監管，有關部門分工負責”的聯合執法環境監管體制。

　　網格化管理成為重要抓手

　　四川省成都市將本行政區域劃分為若干個環境監管網格，明確監管責任人。為深化“網格化”監管手段，還完成了環境監察移動執法系統建設，通過移動執法系統實現規范化、精細化、效能化和智能化模式，落實環境監察責任；貴州將全省分為9個省級主體責任片區、由省到鄉鎮的4級領導責任人、明確各企業直接責任人，確保環境監管工作責任到人、責任到點；云南省昆明市將全市劃分為4個主體網格區、17個單元網格區和若干個重點網格區，每個網格區都明確了總負責人、主要負責人、主要責任人、直接責任人，實現監管全覆蓋。