化解產能過剩要建立長效機制

　　當前，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，具備經濟持續健康發展的基礎條件，做好下半年經濟工作，非常重要的一點是堅持把化解產能過剩作為產業結構調整的重點。2012年以來，由于國內經濟增速放緩和國際市場持續疲弱，我國工業領域產能過剩問題更加突出。本輪產能過剩是國內增長階段轉換、世界經濟深度調整與體制機制因素共同作用的結果，因而具有全面性、長期性的特征。這種狀態持續發展下去，將嚴重影響經濟健康發展，還會引發系統性風險。

　　當前產能過剩的基本情況

　　當前，我國工業部門產能過剩問題普遍存在，產能過剩涉及的行業和領域廣泛，呈現出全方位產能過剩的新特點。產能過剩涉及的行業非常廣泛。鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、機床等傳統行業產能大量過剩;銅、鋁、鉛、鋅冶煉等有色行業生產形勢低迷，產能過剩問題凸顯;多晶硅、風電設備等新興產業領域的產品也出現嚴重的產能過剩;氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等化工產品也呈現出產能過剩的態勢。

　　以往經驗表明，采取強化新建項目審批、提高準入標準、嚴格準入管理、強制淘汰等管制方式，雖然能在短期內一定程度上緩解產能過剩，但是這種政策模式難以長期實施，也不能從根本上治理產能過剩，且與取消行政審批、深化市場體制改革的大趨勢不符，并帶來新的扭曲，強化企業過度產能投資的傾向，導致市場自發產能調整困難、市場波動加劇等不良政策效應。因而，準確把握本輪產能過剩的形成機理與特征，為化解、調整過剩產能創造良好的市場和制度環境，進而建立治理產能過剩的長效機制，在現階段尤為緊迫。

　　導致本輪產能過剩的原因

　　造成目前產能過剩的原因不僅有市場因素，還有體制機制、管理方式、發展方式等深層次原因。

　　一是世界經濟與我國經濟進入深度調整期，是導致本輪產能過剩的直接原因。世界經濟已進入深度轉型調整期，國際市場需求將長期低迷，而后發國家和地區對中國低成本優勢的挑戰、第三次工業革命的發展與發達國家的再工業化將削弱中國制造業的國際競爭力，我國出口制造業在較長一段時期都會面臨產能過剩的壓力。同時，我國國民經濟已經進入必須轉變發展方式的新階段，以往過度依賴投資拉動和粗放式規模擴張的增長方式將難以持續，許多傳統重工業產品需求峰值已經或接近到來，這些行業將會在較長一段時期面臨較為嚴峻的產能過剩態勢。

　　二是一些領域的體制機制不完善扭曲了投資行為。由于一些要素市場化改革相對滯后，市場配置資源的基礎性作用沒能有效發揮。同時，一些地方通過低地價甚至零地價供地、稅收減免、財政補貼、信貸扶持等方式招商引資，影響了企業的正常投資決策。此外，由于投資約束和責任追究機制不完善，也助長了部分企業的過度投資行為。這些因素共同作用，在一些行業造成的產能無序擴張，是產能過剩問題多年不能解決的原因。

　　三是推動企業公平競爭的市場環境建設滯后。由于對以技術、標準、規范等促進產業自主發展的措施研究不夠，規范市場公平競爭的規則、環境、秩序建立滯后，對已有的措施監督執行也不到位，導致一些達不到環保、能耗、安全等標準的企業以不公平的方式進行市場競爭，加劇了產能過剩矛盾。

　　四是以集中審批管控競爭行業發展的方式難以抑制產能過剩。由于缺乏對違規審批項目有效的約束和責任追究制度，產能過剩問題沒有得到有效遏制。

　　尋找化解產能過剩的突破口

　　當前，市場難以充分發揮化解與調整過剩產能的核心作用。因而，化解和治理產能過剩關鍵還在于通過推進經濟體制改革，健全和完善市場制度，矯正導致系統性產能過剩的體制缺陷，充分發揮市場在調整過剩產能、協調供需平衡、淘汰落后企業和產能、促進產業轉型升級等方面的高效率性。具體而言，通過深化體制改革、體制創新解決產能過剩問題，應該從以下幾個方面突破：

　　一是進一步形成全國統一的市場體系，形成公平競爭的發展環境。要把更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率。

　　二是進一步推動金融體制改革。進一步硬化銀行預算軟約束，理順地方政府與銀行的關系，通過市場化手段提高企業投資中自有資金的比例，降低企業投資行為中的風險外部化行為;逐步實現利率市場化，使利率能真正反映資金的供求關系，使投資者在信貸過程中承擔真實的資金成本與風險成本。

　　三是調整財稅體制。特別是要理順中央與地方之間的利益分配機制，使財權與事權相對應，消除地方政府不當干預企業投資的強烈動機;推動地方財政透明化與民主化改革，使地方政府更加關注社會管理、基礎設施和公共服務領域，避免地方政府為企業投資提供財政補貼。

　　四是積極推進環境保護體制的改革。加快環境保護的執法機制改革，保障環境保護相關法規能得以嚴格執行，防止地方政府以犧牲環境的方式進行招商引資競爭。盡快建立全國性的鋼鐵、電解鋁、水泥等行業企業污染排放在線監測網絡和遙感監測網絡，強化嚴重產能過剩行業的環境監管。

　　五是進一步推進國有企業改革。強化國有企業財務約束機制與激勵約束機制，完善國有企業的退出機制;從國有企業利潤中提取一定比例設立輔助調整基金，主要用于國有企業退出時職工的社會保障和安置;限制各級政府用財政資金為經營不善的國有企業提供救助;在競爭性行業，消除政策制定和實施中的所有制與規模歧視，建立不同規模、不同所有制企業公平競爭的市場環境。

　　與此同時，對嚴重產能過剩行業而言，產業競爭力的提升與結構轉型是化解和調整過剩產能的重要方式。具體而言，產業政策重點應轉到以下幾個方面：

　　一是要從產業層面放松并逐漸取消對微觀經濟的廣泛干預和管制，擴大經濟主體的自由度;二是產業政策側重點應從選擇特定產業、特定企業進行扶持，以及通過行政管制方式提高集中度與打造大規模企業，轉到對企業研究開發與創新行為的普遍支持，轉到對提升勞動者技能與職業培訓的普遍支持;三是健全和完善知識產權制度，加強知識產權的保護，加強技術創新的激勵機制;四是產業政策應由“生產者優先”轉為維護消費者權益，通過切實維護消費者權益與“顧客驅動機制”，推動產品質量、產品功能與產品附加值的提升，推動市場的健康發展;五是制定嚴格、長期穩定、可預期的環境政策，并嚴格執行。

　　建立援助退出機制

　　本輪產能過剩是增長階段轉換與體制性扭曲共同作用的結果，鋼鐵、有色金屬、水泥、平板玻璃、紡織、服裝等行業將長期面臨過剩產能與結構調整的壓力。對于這些行業來說，應在充分尊重市場機制與經濟規律的基礎上，以不直接干預企業生產經營活動為基本原則，從宏觀方面為過剩產能退出提供援助并輔助這些產業調整升級。

　　實施援助退出和輔助調整升級政策，不宜以資方為援助對象、不宜以獎勵退出為重點，這種為企業不當投資買單的政策模式，只會鼓勵企業的不當投資。實施援助退出和輔助調整升級政策，也不宜采取支持大企業合并形成壟斷、干預企業層面投資和生產活動等方式。發達國家的經驗教訓表明，這類政策不但不能有效治理產能過剩，反而不利于衰退行業的產能調整和競爭力提升。

　　援助退出與輔助調整政策的重點在于減少過剩產能調整所帶來的社會成本，以及通過提高勞動者技能與支持研發創新的方式，促進嚴重產能過剩行業競爭力提升與結構轉型。從政策措施來看，這主要包括兩方面內容：

　　一方面，援助勞動力轉移與人力資源的再開發。對于過剩產能調整中的失業者進行救助，并對于失業人員和調整轉產人員進行職業培訓，使其能較為順利地在其他行業再就業。鼓勵對繼續從事本行業的勞動者進行技能培訓與職業教育，這既有利于提升勞動生產率，緩解甚至抵消勞動力成本上升帶來的過剩產能調整壓力，又為這些行業的調整升級提供必要的高技能勞動力。

　　另一方面，資助技術創新與管理創新。鼓勵嚴重產能過剩行業的企業組成技術創新或管理創新聯盟，并對其研發和管理創新活動進行資助。同時，對社會資金從事產能過剩行業企業重組和技術創新提供稅收優惠。從新產品開發、技術流程創新與管理創新方面著手，輔助企業從價值鏈低端環節向高端環節拓展，并在高端環節形成新的產能，促使企業低端環節過剩產能的退出，增強企業在國際市場上的競爭能力。